Vejledning om Principper for implementering af erhvervsrettet EU-regulering

EU-medlemskabet er afgørende for erhvervslivet, vækst og beskæftigelse i Danmark. I EU fastsættes de fælles regler, som danner grundlaget for en lige og fair konkurrence mellem virksomhederne i det indre marked. Det er imidlertid vigtigt, at EU-regulering ikke er unødvendigt byrdefuld, og at Danmark ikke implementerer EU-regulering på en mere bebyrdende måde end formålet tilsiger.

Det skal med andre ord være let og enkelt at drive en ordentlig og sund virksomhed i Danmark. Det bidrager til at sikre gode og stabile rammevilkår for dansk erhvervsliv.

Fem principper for implementering af erhvervsrettet EU-regulering har til formål at sikre, at der i forbindelse med implementering ikke pålægges erhvervslivet unødvendige byrder. Vurderingen af om implementering af EU-regulering er i strid med principperne foretages af de ansvarlige ministerier efter anvisningerne i denne vejledning.

Vurderingen skal fremgå i forbindelse med den offentlige høring. Ved lovforslag skal vurderingen fremgå af lovforslagets almindelige bemærkninger og ved udkast til bekendtgørelser af høringsbrevet eller som separat bilag.

Denne vejledning beskriver retningslinjerne for ministeriernes anvendelse og vurdering af principperne for implementering af erhvervsrettet EU-regulering, herunder de processuelle krav.

I kapitel 2 uddybes og gennemgås enkeltvis de fem principper for implementering af erhvervsrettet EU-regulering.

I kapitel 3 gennemgås de processuelle krav for ressortministerierne, herunder høringsprocessen i Erhvervsstyrelsen, godkendelsesprocedure i forbindelse med fravigelse af principperne og krav til angivelse af vurderingerne i forbindelse med den offentlige høring.

Bilag 1 indeholder skema til udfyldelse til brug for ministeriets vurdering af efterlevelsen af principperne og den efterfølgende screening i Erhvervsstyrelsen.

Bilag 2 indeholder en gennemførelsestabel til angivelse af bestemmelser i strid med principperne.

Hvad skal vurderes?

Når der indføres ny regulering med erhvervsøkonomiske konsekvenser, skal ministerierne foretage en vurdering af, om reguleringen efterlever de fem principper for implementering af EU-regulering. 

Hvilke retsakter er omfattet?

Implementeringsskemaer skal udarbejdes for alle udkast til love og bekendtgørelser med erhvervsøkonomiske konsekvenser, der:

• implementerer EU-regulering
• eller viderefører eksisterende implementering i strid med de fem principper.

Principperne gælder ved implementering af alle former for EU-regulering, dvs. både ved implementering af minimums- og totalharmoniserings-direktiver (når relevant) samt ved øvrig national følgelovgivning, der har til formål at sikre overholdelse af EU-retsakter, herunder national følge-lovgivning til forordninger.

Hvad skal vurderingen indeholde?

I vurderingen skal det angives, om og hvordan ny erhvervsrettet regulering efterlever de fem principper. Dette gælder også videreførelse af implementering i strid med principperne. På samme måde skal vurderingen indeholde fyldestgørende beskrivelser af hvordan og hvorfor principperne ikke overholdes i tilfælde, hvor implementeringen bryder med et eller flere af principperne.

Hvor skal vurderingen fremgå?

I implementeringsskemaer ved præhøring i Erhvervsstyrelsen og ved offentlige høring:

Lovforslag: Vurderingen skal fremgå af de almindelige bemærkninger i afsnittet Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet.

Bekendtgørelsesudkast: Vurderingen skal fremgå af høringsbrevet eller som separat bilag.

Hvem skal implementeringsskemaer sendes til?

Implementeringsskemaer sendes til Erhvervsstyrelsen på [email protected] i forbindelse med den obligatoriske præhøring af erhvervsrettet regulering så vidt muligt 6 uger før offentlig høring.

Hvad er processen for fravigelse af principperne?

Forslag i strid med de fem principper forelægges regeringens Økonomiudvalg eller erhvervsministeren og den relevante fagminister (se afsnit 3.2 ift. fravigelse af principperne).

De fem principper for implementering af EU-regulering har til formål at sikre, at der i forbindelse med implementering af EU-regulering ikke pålægges erhvervslivet unødvendige byrder, medmindre væsentlige hensyn taler herfor.

I implementeringen af EU-regulering kan det være nødvendigt at foretage en afvejning mellem forskellige modsatrettede hensyn. Der vil derfor være tilfælde, hvor det kan være relevant at afvige fra implementeringsprincipperne for at varetage andre væsentlige hensyn for eksempel i forhold til miljø, klima, forbrugerbeskyttelse, sociale forhold eller lignende.

De fem principper gælder alle udkast til love og bekendtgørelser med erhvervsøkonomiske konsekvenser, der:

• implementerer EU-regulering
• eller viderefører eksisterende implementering i strid med de fem principper.

Principperne gælder ved implementering af alle former for EU-regulering, dvs. både ved implementering af minimums- og totalharmoniseringsdirektiver (når relevant) samt ved øvrig national følgelovgivning, herunder national følgelovgivning til forordninger, der har til formål at sikre overholdelse af EU-retsakter .

Ministerierne udarbejder ved alle nye lovforslag og bekendtgørelser, der implementerer EU-regulering, og som har erhvervsøkonomiske konsekvenser, et implementeringsskema, der sendes til Erhvervsstyrelsen. I skemaet redegøres der for, om principperne er efterlevet.

Uddybning af de 5 principper

Princip 1: Den nationale regulering bør som udgangspunkt ikke gå videre end minimumskravene i EU-reguleringen

Når EU-regulering implementeres i dansk ret, bør der i den danske regulering ikke stilles strengere krav med deraf følgende øgede byrder for erhvervslivet, end hvad der er fastlagt i EU-reguleringen. Udgangspunktet for implementeringen er således, at der ikke fastsættes skærpede eller nationale særregler, der er indført i tilknytning til den eksisterende implementering af EU-regulering, og som går videre end nødvendigt for, at Danmark overholder sine forpligtelser over for EU, medmindre væsentlige hensyn taler herfor.

Med skærpede krav forstås regler, som inden for EU-retsaktens anvendelsesområde fastsætter krav eller standarder ud over minimumsforpligtelserne i EU-retsakten og dermed går videre end kravene i den EU-regulering, som implementeres. Med nationale særregler forstås regler, der indføres eller opretholdes i forbindelse med den nationale implementering, men som ikke følger af en EU-retlig forpligtelse i den EU-regulering, som implementeres. Der kan for eksempel være tale om tilfælde, hvor de nationale regler udvides til at omfatte andre brancher eller virksomheder end dem, som er omfattet af EU-retsaktens anvendelsesområde. Det bemærkes, at det også er i strid med de fem principper, hvis man i forbindelse med implementering af EU-regulering fastholder allerede eksisterende skærpede krav eller nationale særregler. Eksisterende national regulering på området bør derfor gennemgås med henblik på at sikre, at Danmark ikke fastholder et højere reguleringsniveau end nødvendigt ift. den EU-regulering, der implementeres, medmindre væsentlige hensyn taler herfor.

For at sikre at der ikke stilles højere eller andre krav nationalt end foreskrevet i EU-reguleringen, kan det være hensigtsmæssigt at anvende ordlyden fra EU-retsakten i den nationale implementering. National implementering bør derfor, når det er muligt og relevant, anvende formuleringerne fra den bagvedliggende EU-retsakt. For så vidt angår anvendelsen af standarder, bør der som udgangspunkt alene henvises til de til retsakten udviklede standarder. Samtidig bør der dog være fokus på at sikre en effektiv implementering, således at den nationale implementering tilpasses danske forhold og ikke kommer til at virke fremmedartet i forhold til dansk sprogbrug og lovgivningsprocedure.

I implementeringsskemaet er det bl.a. relevant at redegøre for:

• Om dansk erhvervsliv er pålagt eller pålægges skærpede krav eller nationale særregler, som øger erhvervslivets omkostninger, ift. EU-reguleringens minimumsbestemmelser, herunder
• Om der nationalt er omfattet eller omfattes flere brancher, typer af virksomheder, produkter, områder mv. end det i EU-retsakten fastsatte anvendelsesområde, og
• Om den konkrete udmøntning af kravene i form af fx kontrol, tilsyn og sagsbehandlingsprocesser er strengere end nødvendigt ift. EU-reguleringens minimumsforpligtelser og formålet med EU-reguleringen.

Princip 2: Danske virksomheder bør ikke stilles dårligere i den internationale konkurrence, hvorfor implementeringen ikke bør være mere byrdefuld end den forventede implementering i sammenlignelige EU-lande

Dansk implementering af erhvervsrelevant EU-regulering bør ikke ske på mere byrdefuld vis end det forventes i andre sammenlignelige EU-lande, medmindre særlige hensyn taler herfor. Sammenligning med andre lande er særligt relevant på områder, hvor EU-reguleringen ikke fastlægger præcise minimumskrav, når der er tale om rammeregulering, som forudsætter supplerende eller udfyldende krav, eller når der er et væsentligt fortolkningsrum for udmøntningen af kravene. I disse tilfælde er det vigtigt at sikre, at Danmark ikke fastlægger højere krav eller på anden måde implementerer EU-reguleringen mere byrdefuldt end den forventede implementering i andre sammenlignelige lande. Dog er det vigtigt samtidig at sikre, at Danmark overholder sine forpligtelser over for EU.

I implementeringsskemaet er det bl.a. relevant at redegøre for:

• Hvilke lande den danske implementering er sammenlignet med.
• Om den danske implementering afviger fra den forventede implementering i de øvrige lande, vi normalt sammenligner os med (relevante nordeuropæiske lande), således at implementeringen bliver mere bebyrdende, uden at man dog derved har fraveget minimumskravene.
• Om den danske implementering kan gøres mindre byrdefuld, fx via digitale løsninger, datagenbrug, anvendelse af internationale standarder m.v.

Princip 3: Fleksibilitet og undtagelsesmuligheder i EU-reguleringen bør udnyttes

Hvis EU-reguleringen indeholder fleksibilitet og/eller undtagelsesmuligheder, som det er frivilligt for medlemsstaterne at gennemføre, bør Danmark udnytte fleksibiliteten og/eller anvende undtagelsesmulighederne, således at dansk erhvervsliv ikke pålægges strengere krav end deres europæiske konkurrenter, medmindre særlige hensyn taler herfor.

I implementeringsskemaet er det bl.a. relevant at redegøre for:

• Om EU-reguleringen indeholder erhvervsrelevante undtagelses- og fleksibilitetsmuligheder.
• Om disse muligheder er udnyttet.

Princip 4: I det omfang det er muligt og hensigtsmæssigt bør EU-regulering implementeres gennem alternativer til regulering

Det bør altid overvejes, om det er nødvendigt at indføre nye regler for at implementere/imødekomme ny EU-regulering. I de allerfleste tilfælde skal implementeringen af EU-regulering ske i form af national lovgivning, men i ganske få tilfælde vil det være muligt at implementere reglerne via alternativer til regulering. Det vil således kunne være hensigtsmæssigt at implementere via alternativer til regulering, hvis EU-retsakten undtagelsesvis opstiller en sådan mulighed.

 I implementeringsskemaet er det bl.a. relevant at redegøre for:

• Om EU-reguleringen kan implementeres gennem for eksempel kollektive overenskomster, aftaler med erhvervslivet, standarder, vejledning mv.

Princip 5: Byrdefuld EU-regulering bør træde i kraft senest muligt og under hensyntagen til de fælles ikrafttrædelsesdatoer

EU-regulering bør – indenfor rammerne af de af regeringen fastsatte fælles ikrafttrædelsesdatoer - træde i kraft senest muligt, medmindre væsentlige hensyn taler for andet.

Der er to faste årlige ikrafttrædelsesdatoer i Danmark, så alle erhvervsrelevante lovforslag og bekendtgørelser med erhvervsøkonomiske konsekvenser som hovedregel træder i kraft enten den 1. januar eller 1. juli.

Der kan dog opstå situationer vedrørende implementeringsfrister i EU-retsakter, hvor det vil være vanskeligt at overholde de to årlige ikrafttrædelsestidspunkter. Derfor kan ikrafttrædelsesdatoerne undtagelsesvist fraviges, såfremt der er tale om:

• Regulering af særlig hastende eller ekstraordinær karakter (fx skatte- og afgiftsindgreb, regulering af produkter eller lignende, som udgør betydelig risiko for befolkningen og regulering af husdyrsygdomme).
• Regulering, hvor der vurderes at være væsentlige samfundsøkonomiske omkostninger ved at vente med at lade love og bekendtgørelser træde i kraft på den kommende ikrafttrædelsesdato, fx i forbindelse med regulering i tilknytning til finansloven, skattereformer eller hvor erhvervslivet efterspørger, at ikrafttrædelsen sker før den næstkommende ikrafttrædelsesdato.
• Regulering, hvor det følger af Danmarks EU-retlige eller andre internationale forpligtelser, at de nationale regler skal træde i kraft snarest muligt eller på et bestemt tidspunkt, eller hvor det er sandsynliggjort, at det vil være en ulempe for danske virksomheder, hvis de omfattes af nye EU-regler før den af EU fastlagte implementeringsfrist.

I implementeringsskemaet er det relevant at redegøre for:

• Om reguleringen, under hensyntagen til de af regeringen fastsatte fælles ikrafttrædelsesdatoer, træder i kraft senest muligt.

Her beskrives de processuelle krav forbundet med implementering af erhvervsrettet EU-regulering. Det er det enkelte fagministeriums opgave at sikre, at kravene efterleves.

For hvert lovforslag eller bekendtgørelsesudkast sendes udkast til retsakt samt skema (bilag 1) til Erhvervsstyrelsen på [email protected] så vidt muligt 6 uger forud for den offentlige høring.

Det vil sige i samme arbejdsgang, som samme retsakter fremsendes til Erhvervsstyrelsen med henblik på vurderingen af administrative konsekvenser for erhvervslivet. Erhvervsstyrelsen screener forslagene i takt med, at de modtages, hvorefter forslag i strid med de fem principper forelægges enten regeringens Økonomiudvalg eller erhvervsministeren og den relevante fagminister (se afsnit 3.2 ift. fravigelse af principperne).

Love og bekendtgørelser skal forelægges regeringens Økonomiudvalg, når de fem principper for implementering af EU-regulering fraviges, og implementeringen medfører væsentlige erhvervsøkonomiske konsekvenser (kun negative konsekvenser). Væsentlige erhvervsøkonomiske konsekvenser er, når der forventes administrative byrder, der overstiger 4 mio. kr. eller øvrige efterlevelsesomkostninger, der overstiger 10 mio. kr . Dette gælder også ved fastholdelse af krav i strid med principperne for implementering af EU-regulering. Bagatelgrænserne gælder såvel løbende omkostninger som omstillingsomkostninger.

Den resterende implementering, der fraviger principperne, og som er under bagatelgrænserne godkendes af erhvervsministeren og den relevante fagminister.

Implementeringsskemaer skal udarbejdes for alle udkast til love og bekendtgørelser med erhvervsøkonomiske konsekvenser, der implementerer EU-regulering eller viderefører eksisterende implementering i strid med principperne.

Ministerierne redegør for, om de har efterlevet de fem principper for implementering af erhvervsrettet EU-regulering og eventuelle anbefalinger fra Regelforum. Til dette benyttes implementeringsskemaet i Bilag 1.  

I de tilfælde, hvor ministerierne ikke har efterlevet de fem principper for implementering af erhvervsrettet EU-regulering, redegøres der for årsagen hertil. Derudover kan ministerierne i en gennemførelsestabel (jf. bilag 2) angive teksten fra de artikler i EU-retsakten, hvor lovforslaget/bekendtgørelsen umiddelbart lægger op til implementering i strid med de fem principper samt formuleringen i de §’er, som gennemfører artiklerne. Denne er særligt relevant at udfylde for at skabe overblik i tilfælde med mange ændringer.

Hvis et lovforslag eller en bekendtgørelse på et enkelt punkt går videre end minimumskravene i EU-reguleringen, bør det ikke betegnes som en direktivnær gennemførelse, selv om de øvrige dele ikke går videre end minimumskravene.

Såfremt den offentlige høring påpeger implementering i strid med de fem principper, der ikke er identificeret/taget stilling til, kan dette håndteres i den sædvanlige proces i forbindelse med tilpasning af lovforslag/bekendtgørelsesudkast på baggrund af høringen. Opretholdes implementering i strid med de fem principper, vil det i givet fald skulle godkendes jf. afsnit 3.2.

Særligt for lovforslag

Det skal altid fremgå udtrykkeligt af lovforslagets bemærkninger, hvis lovforslaget ikke lever op til de fem principper for implementering af erhvervsrettet EU-regulering.  Det anføres, hvilke dele af lovforslaget der i givet fald udgør implementering i strid hermed med henvisning til de relevante paragraffer (og numre) i lovforslaget.

Herudover skal det med et kryds ved ”Ja” i rubrikken om de fem principper i det sammenfattende skema angives, at der med lovforslaget er tale om implementering i strid med de fem principper for implementering af erhvervsrettet EU-regulering. Omvendt vil der skulle sættes kryds ved ”Nej” i rubrikken om de fem principper i det sammenfattende skema, hvis lovforslaget ikke er i strid med de fem principper for implementering af erhvervsrettet EU-regulering.

En bestemmelse i lovforslaget, der udelukkende indeholder en bemyndigelse til at implementere EU-retsakter ved bekendtgørelse, herunder med implementering i strid med de fem principper, skal ikke beskrives. Det kan efter omstændighederne i stedet være relevant at medtage under bemærkningerne til bemyndigelsesbestemmelsen, hvis det er hensigten, at der skal være adgang til at udstede en bekendtgørelse med implementering i strid med de fem principper. Ligeledes skal der i denne situation sættes kryds ved ”Nej” i rubrikken om de fem principper. I tilfælde, hvor udmøntningen kendes, og de erhvervsøkonomiske konsekvenser er opgjort, vil det være relevant at anføre, om implementeringen er i strid med principperne.

Er der udarbejdet et implementeringsskema, som indeholder relevante oplysninger, dvs. oplysninger som ikke i øvrigt fremgår af lovforslaget, skal lovforslagets bemærkninger indeholde en gengivelse heraf. Det gælder dog ikke regeringsinterne overvejelser. De pågældende oplysninger fra implementeringsskemaet vil i almindelighed ikke skulle gengives under punktet vedrørende forholdet til EU-retten, men derimod under de faste punkter vedrørende lovforslagets konsekvenser, herunder navnlig punktet om økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet.

Se også Justitsministeriets Vejledning om lovkvalitet afsnit 2.8.9

Særligt for bekendtgørelser:

For bekendtgørelser skal vurderingen i forbindelse med offentlig høring fremgå af høringsbrevet eller som separat bilag.

Hvis implementeringen ikke er i strid med principperne, vil angivelse af dette i høringsbrevet være tilstrækkeligt, mens implementering i strid med principperne med fordel kan angives i et implementeringsskema.

Implementeringsskemaet skal udfyldes for erhvervsrelevante lovforslag og bekendtgørelsesudkast, der implementerer EU-regulering.

I skemaet skal I redegøre for, om principperne for implementering af erhvervsrettet regulering er overholdt. Hvis I afviger fra principperne, skal sager med væsentlige erhvervsøkonomiske konsekvenser godkendes af regeringens Økonomiudvalg, men sager under bagatelgrænserne godkendes af erhvervsministeren og den relevante fagminister. Godkendelsen skal finde sted forud for den offentlige høring af et lovforslag/udkast til bekendtgørelse

Gennemførelsestabellen er et supplerende værktøj til implementeringsskemaet.

Gennemførelsestabellen kan anvendes til at skabe overblik. Teksten fra den nationale regulering kan sidestilles med artikler i EU-reguleringen med bemærkninger til relevansen af de fem principper for implementering af erhvervsrettet EU-regulering.