Vejledning om

Hørings- og notifikationsprocedurer i forbindelse med IT- og Telestyrelsens markedsundersøgelser

Denne vejledning beskriver nærmere, hvordan IT- og Telestyrelsen vil forholde sig proceduremæssigt til såvel bestemmelserne om national høring over udkast til markedsundersøgelser som bestemmelserne om fællesskabshøring.

Bemærk: IT- og Telestyrelsen blev nedlagt pr. 3. oktober 2011. Styrelsens opgaver varetages pr. 1. januar 2012 af Erhvervsstyrelsen.

  • Version
  • Seneste opdatering 23. september 2011
 

1
Kapitel
Indledning

Med den telelovgivning, der trådte i kraft den 25. maj 2011, blev IT- og Telestyrelsens hørings- og notifikationsprocedurer i forbindelse med styrelsens markedsundersøgelser opdateret og forenklet. Samtidig blev de reviderede EU-direktiver på teleområdet fra november 2009 implementeret.

IT- og Telestyrelsens pligt til at gennemføre en national høring over sine udkast til markedsundersøgelser følger af rammedirektivets1 artikel 6 (Jf. Framework Directive 2002/21/EC med senere ændringer, jf. Better Regulation Di-rective 2009/140/EC). Telelovens § 57 (Jf. lov nr. 169 af 3. marts 2011) giver ministeren for videnskab, teknologi og udvikling mulighed for at fastsætte nærmere regler om høringer. Det er sket i bekendtgørelse nr. 399 af 2. maj 2011 (høringsbekendtgørelsen, erstatter den tidligere bekendtgørelse nr. 668 af 10. juli 2003). Procedurerne for styrelsens høring og notifikation i forhold til Europa-Kommissionen, BEREC og de øvrige medlemslandes telemyndigheder (fællesskabshøring) følger direkte af bestemmelserne i rammedirektivets artikel 7 og 7a.

BEREC:
Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommu-nikation.

Denne vejledning beskriver nærmere, hvordan IT- og Telestyrelsen vil forholde sig proceduremæssigt til såvel bestemmelserne om national høring over udkast til markedsundersøgelser som bestemmelserne om fællesskabshøring.

Bilag 1 gengiver den nærmere ordlyd af de relevante bestemmelser og retningslinjer, som ligger til grund for IT- og Telestyrelsens høringsbekendtgørelse. Bilag 2 gengiver ordlyden af rammedirektivets artikel 7 og 7a.

 

2
Kapitel
Sammenfatning

Når IT- og Telestyrelsen skal gennemføre en national høring over et udkast til en markedsundersøgelse, iværksætter styrelsen som udgangspunkt to høringer af alle interesserede udbydere af offentlige elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester. Der er dog mulighed for alene at gennemføre én høring, hvis særlige forhold taler derfor.

Den enkelte høring vil ikke være kortere end tre uger, medmindre særlige forhold måtte tale derfor. Den samlede høringsperiode for en markedsundersøgelse vil – uanset hvor mange høringer styrelsen foretager – som minimum være to måneder, medmindre særlige forhold taler for andet.

Bestemmelserne om den fællesskabshøring, som IT- og Telestyrelsen gennemfører efter den nationale høring – den såkaldte notifikation – er overordnet set en videreførelse af de hidtidige direktivbestemmelser. Dog er BEREC nu også blevet tildelt en formel rolle i forbindelse med Kommissionens tilsyn med medlemsstaternes markedsundersøgelser.

Af rammedirektivets indledende betragtninger, punkt (17), fremgår det, at den nationale høring bør gennemføres før fællesskabshøringen, således at interessenternes synspunkter kan afspejles i fællesskabshøringen.

Kommissionen kan – under henvisning til IT- og Telestyrelsens markedsafgrænsning eller SMP-udpegning – nedlægge veto i forhold til et udkast til markedsafgørelse. I rammedirektivets artikel 7a er der imidlertid som noget helt nyt indført adgang for Kommissionen til også at gøre indsigelse i forhold til styrelsens konkrete valg af forpligtelser over for en SMP-udbyder.

 

3
Kapitel
Den nationale høring

Reglerne om IT- og Telestyrelsens nationale høringsprocedurer er som nævnt fastsat i en ny høringsbekendtgørelse. Formålet med den nye bekendtgørelse har bl.a. været at forenkle og skabe mere fleksibilitet i den måde, som styrelsen tilrettelægger sine høringer på. Derudover har formålet været at understøtte styrelsens arbejde med at effektivisere processen omkring gennemførelse af markedsundersøgelser.

Bekendtgørelsen indeholder fire overskrifter: Anvendelsesområde (§1), Gennemførelse af høring (§§2-5), Offentliggørelse (§6) og Ikrafttræden (§7).

Ad anvendelsesområde - § 1
Høringsbekendtgørelsen finder anvendelse på høringer i forbindelse med de markedsundersøgelser, som IT- og Telestyrelsen gennemfører efter telelovens afsnit IV. Høringerne skal omfatte styrelsens udkast til markedsafgrænsning, markedsanalyse og SMP-udpegning samt udkast til markedsafgørelse, herunder et eventuelt udkast til priskontrolafgørelse, som styrelsen måtte have udarbejdet i tillæg hertil.
Når IT- og Telestyrelsen hører over en markedsundersøgelse, vil der være tale om en bred høring af alle interesserede udbydere af offentlige elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester. Høringsbekendtgørelsen går således videre i forhold til forvaltningslovens regler, hvor retten til at blive hørt helt grundlæggende forudsætter, at man er part i en sag, hvor der vil blive truffet afgørelse.

Ad gennemførelse af høring - §§ 2-5
§ 2 udgør hovedbestemmelsen i høringsbekendtgørelsen. IT- og Telestyrelsen vil i henhold til bestemmelsen som udgangspunkt iværksætte to høringer af alle interesserede udbydere af offentlige elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester.

Den første høring vil omfatte udkast til markedsafgrænsning, markedsanalyse og SMP-udpegning, og den anden høring vil omfatte udkast til markedsafgørelse.
I særlige tilfælde – f.eks. hvis der er tale om et mindre komplekst marked – vil IT- og Telestyrelsen kunne foretage én samlet høring over sit udkast til markedsafgrænsning, markedsanalyse og SMP-udpegning samt markedsafgørelse.

Styrelsen kan således tilrettelægge den nærmere høringsprocedure for hver markedsundersøgelse i overensstemmelse med, hvad der er behov for på det enkelte marked, og er ikke som tidligere bundet af en fælles ”høringsskabelon” for alle markedsundersøgelser.

Når IT- og Telestyrelsen hører over en markedsundersøgelse, vil den enkelte høring ikke være kortere end tre uger, medmindre særlige forhold måtte tale derfor. Samtidig vil den samlede høringsperiode for en markedsundersøgelse – uanset hvor mange høringer styrelsen foretager – som minimum være to måneder, medmindre særlige forhold taler for andet. Et særligt forhold kunne eksempelvis være nødvendigheden af at regulere nye aktører på et marked, hvor det kun er ganske få parametre, der ville kunne medføre, at markedsaktøren ikke har SMP. Som eksempel kan nævnes markederne for terminering af henholdsvis sms og taleopkald i individuelle mobilnet. Disse markeder er nemlig kendetegnet ved, at en markedsaktør – allerede som følge af at være udbyder på det pågældende marked – har en markedsandel på 100 %, og at det primært er spørgsmålet om en eventuel modstående købermagt, som kan være afgørende for, hvorvidt den pågældende aktør må anses for at have SMP.

I tilfælde af ekstraordinære omstændigheder vil IT- og Telestyrelsen have mulighed for at fravige den almindelige høringsprocedure. Det følger således af høringsbekendtgørelsens § 3, at styrelsen kan fravige bestemmelserne i § 2, hvor der kan konstateres et påtrængende behov for en hurtig indsats for at sikre konkurrencen og beskytte forbrugernes interesser (En tilsvarende undtagelse i forhold til IT- og Telestyrelsens pligt til at notificere sine markedsundersøgelser følger af rammedirektivets artikel 7(9), jf. mere herom i afsnit 4, Fællesskabshøringen, Ad artikel 7, side 6). Efter markedsafgørelsen er truffet, skal styrelsen dog gennemføre en høring over markedsundersøgelsen i over-ensstemmelse med bestemmelserne i § 2. Høringen skal finde sted i umiddelbar forlængelse af, at markedsafgørelsen er truffet. Dette betyder samtidig også, at den trufne markedsafgørelse sidenhen vil blive erstattet af en ny afgørelse.

Høringsbekendtgørelsens § 3 indebærer således, at IT- og Telestyrelsen på et marked hurtigt kan træffe foranstaltninger med øjeblikkelig virkning. Bestemmelsen indebærer dog ikke, at den part, over for hvem markedsafgørelsen træffes, mister en ret til at blive hørt forinden. Hvis betingelserne herfor er til stede, skal der således gennemføres en almindelig partshøring efter forvaltningslovens regler herom. I givet fald fastlægger styrelsen en høringsfrist under hensyntagen til de konkrete omstændigheder i den pågældende sag.

Ud over de tilfælde, hvor IT- og Telestyrelsen enten foretager en ordinær eller en efterfølgende høring over en markedsundersøgelse, kan der også være tilfælde, hvor styrelsen bliver forpligtet til at gennemføre endnu en høring i forbindelse med det samme marked. Dette vil være tilfældet, hvor styrelsen – efter en ordinær høring over markedsundersøgelsen er gennemført – udarbejder en ny markedsundersøgelse med et væsentligt ændret udkast til markedsafgørelse. Således følger det af høringsbekendtgørelsens § 4, at styrelsen skal gennemføre en ny høring af interesserede udbydere, hvis Kommissionen har truffet en afgørelse, jf. rammedirektivets artikel 7(5) (Jf. nærmere afsnit 4, Fællesskabshøringen, Ad artikel 7, side 6) om, at styrelsen skal trække sit udkast til markedsafgørelse tilbage, og styrelsen på den baggrund har valgt at udarbejde en ny markedsundersøgelse. Med ”ny markedsundersøgelse” forstås enten tilfælde, hvor styrelsen foretager ændringer i sin markedsafgrænsning og/eller -analyse på væsentlige punkter, og hvor dette medføre væsentlige ændringer i styrelsens udkast til markedsafgørelse, eller tilfælde hvor styrelsen alene foretager væsentlige ændringer i sit afgørelsesudkast.

IT- og Telestyrelsen kan også inddrage andre relevante myndigheder i forbindelse med en markedsundersøgelse, inden der træffes afgørelse. Det følger eksempelvis af høringsbekendtgørelsens § 5, at styrelsen kan inddrage Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i forbindelse med en markedsundersøgelse, hvor styrelsen finder det relevant eller hensigtsmæssigt. I de tilfælde, hvor et marked enten er præget af effektiv konkurrence, eller hvor bestemmelserne i den almindelige konkurrencelovgivning vurderes at være tilstrækkelige til at løse et konstateret konkurrenceproblem, skal IT- og Telestyrelsen inddrage Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.

Ad offentliggørelse - § 6
IT- og Telestyrelsen offentliggør som udgangspunkt alle igangværende høringer og resultater heraf samt styrelsens notifikationer efter rammedirektivets artikel 7 og 7a. Med resultater af en høring tænkes der på de høringssvar og bemærkninger, styrelsen modtager i forbindelse med høringen. Styrelsen kan dog undtage visse oplysninger fra offentliggørelse, hvis dette følger af offentlighedslovens og forvaltningslovens regler om undtagelse af oplysninger fra aktindsigt, eller hvis der gælder særlige regler om undtagelse fra offentliggørelse i teleloven eller regler fastsat i medfør heraf.

 

4
Kapitel
Fællesskabshøringen

IT- og Telestyrelsens notifikationsprocedurer følger som nævnt af rammedirektivets artikel 7 og 7a.

Bestemmelserne i artikel 7 vedrører overordnet hørings- og notifikationsprocedurerne i forbindelse med de nationale telemyndigheders udarbejdelse af en markedsundersøgelse. De vedrører tillige Kommissionens adgang til – under henvis-ning til enten markedsafgrænsningen eller markedsanalysen og SMP-udpegningen – at nedlægge veto. Bestemmelserne er ikke nye, bortset fra at BEREC nu også er officiel høringspart parallelt med Kommissionen og de andre medlemslandes tilsynsmyndigheder på teleområdet.

Artikel 7 a blev indført i rammedirektivet ved revisionen af dette i 2009 og vedrører overordnet Kommissionens adgang til at gøre indsigelser i forhold til den nationale telemyndigheds konkrete valg af forpligtelser over for en SMP-udbyder. Hensigten med bestemmelserne i den nye artikel er at sikre en ensartet anvendelse af forpligtelser, således at lige forhold adresseres på den samme måde af de forskellige medlemslande.

Ad artikel 7
Når IT- og Telestyrelsen skal notificere et udkast til en markedsundersøgelse, skal dette ske samtidig over for Kommissionen, BEREC og de øvrige medlemslandes tilsynsmyndigheder på teleområdet. Notifikationen skal omfatte en beskrivelse af baggrunden og begrundelsen for det aktuelle udkast til markedsafgørelse. Det vil konkret sige, at notifikationen omfatter styrelsens udkast til markedsafgrænsning, markedsanalyse og SMP-udpegning samt udkast til markedsafgørelse, herunder eventuelt udkast til priskontrolafgørelse, som styrelsen måtte udarbejde i tillæg til sin markedsafgørelse. Fristen for at komme med bemærkninger er én måned og kan ikke forlænges. Denne periode omtales i EU-regi også som ”fase I”.

Der har ikke tidligere været praksis for, at de øvrige medlemslandes tilsynsmyndigheder eller ERG (European Regulators Group) har afgivet bemærkninger til IT- og Telestyrelsen i denne høringsfase, og med indførelsen af BEREC som notifikationspart er der tale om noget nyt.

Hvis Kommissionen i relation til markedsafgrænsningen eller markedsanalysen og SMP-udpegningen afgiver en såkaldt ”serious doubt”, kan markedsafgørelsen tidligst vedtages efter yderligere to måneder fra Kommissionens udtalelse.

"Serious doubt" er når Kommissionen enten meddeler, at den påtænkte markedsafgørelse betragtes som en hindring for det indre marked, eller Kommissionen nærer alvorlig tvivl om den påtænkte afgørelses forenelighed med fællesskabsretten og de formål, som er angivet i rammedirektivets artikel 8.

Denne frist kan ikke forlænges. Kommissionen underretter i disse tilfælde de øvrige medlemslandes tilsynsmyndigheder om sine forbehold. Hermed indledes en ny fase – ”fase II”. I løbet af denne fase skal Kommissionen iværksætte sit næste skridt. Dette vil enten være, at Kommissionen træffer afgørelse om, at den nationale telemyndighed skal trække sit udkast til markedsafgørelse tilbage, eller at Kommissionen beslutter at ophæve sine forbehold.

Hvis Kommissionen kræver, at den nationale telemyndighed trækker sit udkast til markedsafgørelse tilbage, skal den nationale telemyndighed inden seks måneder fra Kommissionens afgørelse enten gøre dette eller udarbejde et nyt udkast til afgørelse i overensstemmelse med Kommissionens bemærkninger.

Kommissionen, der i forbindelse med sin afgørelse generelt skal tage nøje hensyn til eventuelle bemærkninger fra BEREC, har på den måde en adgang til at nedlægge veto i forhold til den nationale telemyndigheds udkast til markedsafgørelse, så længe Kommissionens afgørelse relaterer sig til enten den nationale tilsynsmyndigheds markedsafgrænsning eller markedsanalyse og SMP-udpegning.

Det kan i den anledning oplyses, at BEREC har udarbejdet et sæt ”Rules of procedure” (Procedures for the elaboration of the BEREC Opinion in article 7 and 7a Phase II), som detaljeret beskriver bl.a. sammensætningen af en ”expert working groupe” samt procedurerne for vedtagelsen af en anbefaling fra BEREC.

Hvis IT- og Telestyrelsen vælger at udarbejde et nyt udkast til markedsafgørelse, skal styrelsen gennemføre en ny national høring af de interesserede parter i henhold procedurerne i høringsbekendtgørelsen (Jf. nærmere afsnit 3, Den nationale høring, Ad gennemførelse af høring - §§ 2-5, side 4), ligesom styrelsen efterfølgende skal gennemføre en ny fællesskabshøring.

Med indførelsen af BEREC som høringspart skal IT- og Telestyrelsen nu i videst mulig udstrækning ikke blot tage nøje hensyn til bemærkninger fra andre medlemslandes tilsynsmyndigheder og fra Kommissionen, men også fra BEREC. Denne generelle forpligtelse følger direkte af bestemmelsen i rammedirektivets artikel 7(7), men fastslår som sådan ikke noget nyt eller mere, end hvad styrelsen allerede er forpligtet til i sin sagsbehandling i henhold til den almindelige forvaltningsret. Styrelsen kan således på den baggrund – bortset fra de tilfælde, hvor Kommissionen har gjort indsigelser, jf. ovenfor – også kun i et vist omfang udarbejde et ændret udkast til markedsafgørelse i forhold til det allerede notificerede.

I tilfælde af ekstraordinære omstændigheder kan IT- og Telestyrelsen fravige de ordinære notifikationsprocedurer og med det samme træffe afgørelse om forholdsmæssige konkurrencefremmende foranstaltninger (forpligtelser) af midlertidig karakter. Styrelsen skal da straks og med en udførlig begrundelse fremsende oplysning om de vedtagne forpligtelser til Kommissionen, de øvrige medlemslandes tilsynsmyndigheder og BEREC. Styrelsen vil samtidig – efter at markedsafgørelsen er truffet – være forpligtet til at gennemføre en national høring over markedsundersøgelsen (Jf. nærmere herom i afsnit 3, Den nationale høring, Ad gennemførelse af høring - §§ 2-5, side 3) samt en efterfølgende ordinær fællesskabshøring. Dette betyder også, at markedsafgørelsen truffet på baggrund af ekstraordinære omstændigheder sidenhen vil blive erstattet af en ny afgørelse.

IT- og Telestyrelsen fremsender alle trufne endelige markedsafgørelser til Kom-missionen og BEREC.

Ad artikel 7a
I de tilfælde, hvor Kommissionen inden for den ovenfor nævnte ”fase I” gør ind-sigelser (”serious doubt”) i forhold til IT- og Telestyrelsens konkrete valg af for-pligtelser over for en SMP-udbyder, kan styrelsens markedsafgørelse tidligst træffes tre måneder efter Kommissionens udtalelse. Hvis Kommissionen ikke kommenterer eller udtrykker tvivl inden for denne fase, kan styrelsen træffe en endelig markedsafgørelse i overensstemmelse med det notificerede udkast. Dog under forudsætning af, at der i øvrigt er taget et generelt nøje hensyn til eventuelle bemærkninger fra Kommissionen, BEREC eller de øvrige medlemslandes tilsynsmyndigheder.

Når Kommissionen meddeler sine eventuelle indsigelser, sker dette over for såvel IT- og Telestyrelsen som over for BEREC. Herved starter (på tilsvarende vis som to-måneders perioden i relation til artikel 7) en ny fase, nemlig ”fase II”. Kommissionen, BEREC og IT- og Telestyrelsen skal samarbejde tæt i denne periode med henblik på at finde frem til de mest hensigtsmæssige og effektive forpligtelser, og med henblik på at sikre udviklingen af en ensartet tilsynspraksis blandt medlemslandene. Det følger i den forbindelse også af rammedirektivets artikel 7(2), 2. punktum, at de nationale tilsynsmyndigheder er forpligtet til at samarbejde med Kommissionen og BEREC om at identificere, hvilke typer af instrumenter og afhjælpende foranstaltninger, der er bedst egnede til at håndtere bestemte typer af situationer på markedet. Kommissionen, BEREC og styrelsen skal samtidigt tage behørigt hensyn til markedsaktørernes synspunkter og behov.

BEREC er i denne forbindelse tillagt en særlig aktiv rolle, idet BEREC inden seks uger efter datoen for Kommissionens indsigelser skal afgive en udtalelse om disse indsigelser. Dette omfatter bl.a. en tilkendegivelse af, om BEREC finder, at udkastet til markedsafgørelse bør ændres eller trækkes tilbage og om nødvendigt en angivelse af specifikke forslag til ændringer.

BEREC er ikke forpligtet til at afgive en udtalelse, men skal dog i tilfælde heraf – og efter en beslutning truffet af et flertal af dets medlemmer – afgive denne inden for de første seks uger af tre-måneders perioden.

Hvis BEREC deler Kommissionens ”serious doubt”, vil IT- og Telestyrelsen og BEREC samarbejde tæt med henblik på at finde frem til de mest hensigtsmæssige og effektive forpligtelser. Styrelsen vil dog til enhver tid inden udløbet af den omhandlede tre-måneders periode kunne ændre eller trække sit udkast til afgørelse tilbage, så længe der så vidt muligt tages hensyn til Kommissionens indsigel-ser og BEREC’s udtalelse og råd. Styrelsen vil på samme måde også kunne fast-holde sit udkast til markedsafgørelse.

Når Kommissionens indsigelser alene relaterer sig til IT- ogTelestyrelsens konkrete valg af forpligtelser over for en SMP-udbyder, kan Kommissionen således ikke juridisk set nedlægge veto i forhold til styrelsens udkast til markedsafgørelse. Kommissionen kan derimod - særligt hvis BEREC ikke deler Kommissionens alvorlige tvivl - eventuelt afgive en begrundet henstilling i forhold til markedsafgørelsens konkrete forpligtelser, hvori Kommissionen anmoder styrelsen om at ændre eller trække sit udkast til afgørelse tilbage (Jf. bestemmelsen i rammedirektivets artikel 7a(5)). Kommissionen skal i forbindelse med en sådan henstilling tage et nøje hensyn til en eventuel udtalelse fra BEREC.

Hvis IT- og Telestyrelsen vælger at fastholde et udkast til markedsafgørelse, skal styrelsen give Kommissionen en udførlig begrundelse - ”a reasoned justification” - herfor.

Hvis Kommissionen har afgivet en henstilling eller eventuelt en beslutning om at ophæve sine forbehold, vil IT- og Telestyrelsen som udgangspunkt senest en måned efter Kommissionens henstilling eller beslutning underrette Kommissionen og BEREC om den endeligt trufne afgørelse. Styrelsens mulighed for at gennemføre en national høring over markedsafgørelsen vil dog i visse tilfælde kunne afstedkomme en fristforlængelse.

Opsummering
Bestemmelserne i artikel 7 og 7a i rammedirektivet danner overordnet set baggrund for to typer af situationer – nemlig

  1. situationen, hvor Kommissionen nedlægger veto i forhold til en markedsundersøgelses markedsafgrænsning eller markedsanalyse og SMP-udpegning og
  2. situationen, hvor Kommssionen gør indsigelser i forhold til IT- og Telestyrelsens konkrete valg af forpligtelser i en markedsafgørelse.
  3. Derudover kan der være tilfælde, hvor ekstraordinære omstændigheder tilsiger en hurtig markedsafgørelse med midlertidige forpligtelser, og hvor den nationale høring og fællesskabshøringen i modsætning til de to andre situationer skal gennemføres, efter at afgørelsen er truffet.

Oversigten nedenfor viser de væsentligste procedurer og faser i relation til de nævnte situationer.